Реформа местного самоуправления РФ (2005 год) как психолого-политический фактор дестабилизации общества.

«Политическая стабильность рассматривается, как психологическая способность населения сохранить спокойное поведение, невзирая на внешние или внутренние неблагоприятные условия. Политическая нестабильность развивается только в тех случаях, когда масса людей психологически подготовлена агрессивно реагировать на любые общественно-экономические события» (А.И.Юрьев). К нарушению психолого-политической стабильности приводит увеличение напряжения в проблемных зонах общества. То есть наличие в обществе и эскалация дестабилизирующих факторов. Уровень политической стабильности в обществе возможно измерить. Показателем политической стабильности является соотношение уровня социальной/политической агрессивности населения и уровня социальной/политической подчиненности масс.

Любое преобразование в обществе может стать фактором его психолого-политической дестабилизации. При этом достаточно фактора новизны и отсутствия четкой проработки нововведения, чтобы оно начало влиять на уровень политической стабильности. Понижается уровень политической подчиненности, порой даже при желании исполнить новые нормы и предписания граждане сталкиваются с тем, что не могут разобраться в новых политических условиях и не понимают, что от них требуется. Параллельно происходит повышение коэффициента политической агрессивности.

Исследуемая в данной работе реформа местного самоуправления в РФ, безусловно, обладает фактором новизны, а детальная проработка реформы отдана на откуп субъектам федерации. Ниже приведены основные характеристики реформы местного самоуправления в РФ, определены возможные сложности, способные понизить уровень политической стабильности в стране, дан механизм первоочередных действий, необходимых для стабилизации ситуации в регионах.

Изменение статуса муниципальных образований.

1 января 2006 года вступает в силу закон РФ "Об общих принципах организации Местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральная реформа органов МСУ приводит к переделу зон влияния между разными уровнями государственной власти. Муниципальные образования получили реальную возможность распоряжаться муниципальной собственностью, а главное - муниципальной землей.

В соответствии с новым законом в Российской Федерации создается двухуровневая система муниципальных образований. Существующая сейчас система управления субъектами федерации через районные администрации исчезает. Появляется новая система управления в виде формально независимых от субъекта федерации муниципальных образований первого и второго уровня. МО первого уровня – это города и поселки. МО второго уровня – объединенные районы. Основные функции муниципальных советов первого уровня - ЖКХ, транспорт и землепользование. Основные функции муниципальных советов второго уровня – здравоохранение, образование, экологический контроль. Разработана система наполнения бюджетов новых муниципальных образований. Важную роль в этом вопросе играют налоги на доходы и имущество физических лиц.

На региональном уровне уже прошла работа по определению границ муниципальных образований. В каждом субъекте федерации выделено несколько сотен муниципальных образований первого уровня, несколько десятков муниципальных образований второго уровня, а также в зависимости от региона несколько городских муниципальных образований. И в каждом муниципальном образовании должны быть свои депутаты и свои главы муниципальных образований. Например, в Ленинградской области должно быть избрано более 2,5 тысяч депутатов, а также избрано/назначено 222 главы муниципальных советов.

Муниципальные образования ПЕРВОГО УРОВНЯ - полномочия.

С 1 января 2006 года муниципальные образования первого уровня будут самостоятельно решать все вопросы жизнеобеспечения населенных пунктов - от энергоснабжения до благоустройства, в том числе и транспортные задачи. А также вопросы, связанные с энергоснабжением коммерческих предприятий и организаций. В компетенцию органов МСУ первого уровня переданы все полномочия по утверждению генеральных планов поселений, правил землепользования, застройки, выдачи разрешений на строительство - то есть весь спектр вопросов, имеющий отношение к строительству новых предприятий и расширению уже имеющихся. Однако МО самостоятельно может распоряжаться только теми землями, которые имеют статус "земель муниципального образования первого уровня". В соответствии с ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" существует три вида собственности:
- земля муниципального образования первого уровня;
- земля субъекта РФ;
- земля Российской Федерации.

Сейчас идет процесс разграничения земель по видам собственности (пока по всей Российской Федерации разграничено не более 1% всей земли). В этом так же есть сложности при осуществлении нового закона.

Муниципальные образования ВТОРОГО УРОВНЯ - полномочия.

Муниципальные образования второго уровня (муниципальные районы) - контролируют предоставление населению услуг в сфере образования, здравоохранения, а также осуществление экологического контроля. С первого января 2006 года все полномочия по осуществлению экологического контроля разделяются на два уровня - федеральный и муниципальный. В бюджеты муниципальных образований второго уровня пойдут 40% оплаты за негативное воздействие на окружающую среду, складывающейся, например, из отчислений за размещение отходов, а также из различных штрафов.

Формирование бюджета МО.

Непосредственно к бюджету муниципальных образований будут относиться выплаты по земельному и транспортному налогам, налогу на имущество физических лиц, и единому налогу на вмененный доход. Важную роль в бюджете муниципальных образований должен будет сыграть налог на доходы физических лиц. Госдумой рассматривается и вскоре будет принят закон, по которому 15% от объема собранных средств этого налога пойдут в бюджеты муниципальных образований первого уровня и 15% - в бюджеты второго уровня (однако, пока вопрос не ясен).

В бюджет муниципальных образований первого уровня также будут поступать средства от продажи и аренды земли. В бюджет муниципального образования второго уровня – от работы экологического контроля.

Отдельные положения закона о принципах организации.

- В ФЗ предусмотрено межмуниципальное бюджетное выравнивание, то есть "бедным" МО выделяются дополнительные деньги за счет профицита бюджета "богатых" МО.
- В ФЗ рассматривается процедура банкротства муниципальных образований. В отношении муниципалитетов, чьи муниципальные долги превышают 30% объема текущего бюджета, властями субъектов РФ может инициироваться процедура банкротства и введения внешнего управления.

Механизмы вступления в силу закона о местном самоуправлении.

Субъекты Федерации имеют право самостоятельно определить механизм формирования первого созыва депутатов и глав муниципальных образований всех уровней. Депутаты муниципальных образований первого уровня будут избраны прямым голосованием (несколько тысяч депутатов в каждом субъекте федерации). Вопрос о главах и депутатов второго уровня – будут ли они избраны или назначены, решает каждый субъект федерации самостоятельно.

В октябре 2005 года пройдут выборы на территории всех субъектов федерации Российской Федерации по тем правила, которые они сами себе определят. Стоит обратить внимание на одно тонкое замечание: выборы будут проходить только во вновь образованных муниципальных образований. В уже существующих муниципальных образованиях, у которых не истек срок полномочий руководства, главы и депутаты остаются старыми, однако работают по новым принципам в соответствии с федеральным законом. Как показывает опыт, большинство муниципальных образований первого уровня являются вновь образованными.

Как только будут избраны/назначены главы и депутаты муниципальных образований первое, что они должны будут сделать – это разработать и утвердить устав МО и приступить к решению своих непосредственных обязанностей, в том числе решать проблемы ЖКХ, транспортного обеспечения, здравоохранения, осуществлять экологический контроль.

Факторы риска, влияющие на уровень политической стабильности.

1. Каждый субъект федерации самостоятельно определяет число муниципальных образований, а также механизм избрания/назначения глав и депутатов МО. Поэтому перед началом работы в регионе необходимо изучить местную законодательную базу.
2. По оценкам экспертов до 80% вновь образованных муниципальных образований будут бюджетодефицитными. Бюджетным выравниванием занимаются муниципальные органы власти второго уровня.
3. Страну и отдельные субъекты федерации ожидает жуткий кадровый голод, нет отлаженной системы обучения глав и депутатов муниципальных образований, а ведь еще предстоит написать устав муниципального образования – необходимо обучение депутатов и глав муниципальных образований.
4. Реальная угроза дестабилизации ситуации в регионах, так как на муниципальные образования первого уровня возлагается задача решать проблемы ЖКХ и транспортного обеспечения. В регионах нет такого количества профессионально обученных кадров, которые были бы в состоянии решить эти проблемы – возможно создание команды кризисных менеджеров с готовым пакетом документов.
5. Многие эксперты отмечают высокую вероятность коррумпированности будущих структур, так как решается вопрос о земле и экологическом контроле. При этом с точки зрения элементарной психологии просто невозможно проконтролировать такое количество муниципальных образований – например, в Ленинградской области 222 МО, в Тверской около 400, в Ярославской области более 500.

Механизм первоочередных действий для стабилизации ситуации в регионах.

1) Организация обучения депутатов муниципальных образований и будущих глав МО.
2) Создание команды кризисных управленцев для муниципальных образований или «пакета горячих документов» (макет устава, варианты договоров и т.д.).
3) Организация выборов в муниципальные органы власти (депутатов и глав) по оригинальной методике с учетом ведения команды кандидатов под единым брендом.

Перечисленные механизмы способны на первичном этапе задержать снижение уровня политической стабильности в регионах. Дальнейшее развитие ситуации зависит от региональной специфики организации муниципальной власти.

Литература:
1. Бурикова И. С., Коновалова М. А., Пушкина М. А., Юрьев А.И Психолого-социологическое измерение политической стабильности в Санкт-Петербурге в связи с межнациональными конфликтами. Научный отчет/ Под ред. А. И. Юрьева, СПб, 2004.
2. Макарычев А.С. Стабильность и нестабильность при демократии // Политические исследования. 1998. №1.
3. Федосеев А. А., Сирота Н. М. Политология. СПб, 2004г.
4. Юрьев А. И. Введение в политическую психологию. СПб., 1992.

Бурикова И.С., Пушкина М.А.